WEBINAR 1: POLÍTICAS Y PROGRAMAS EN ENERGÍA PARA LA COCCIÓN

El webinar, impartido el pasado 11 de enero, contó con la participación de Ana Moreno (EnDev GIZ Perú), Omar Masera (UNAM, México) y Javier Aristizabal (Fundación Natura, Colombia) como expositores representantes de la RLCCL ante el tema "Políticas y programas en energía para la cocción".



Como representantes de la Red, la Dra. Ana Moreno, directora del proyecto EnDev Perú y responsable del área de Energía dentro del Clúster Ciudades Sostenibles de la GIZ; Javier Aristizabal, jefe de proyecto de la iniciativa “Evaluación de las condiciones de mercado y desarrollo de una hoja de ruta para la implementación de un NAMA de Estufas Mejoradas en Colombia” de la Fundación Natura; y el Dr. Omar Masera, investigador del Instituto de Investigaciones en Ecosistemas y Sustentabilidad de la UNAM, Campus Morelia, impartieron el primer webinar del ciclo sobre el tema “Políticas y programas en energía para la cocción”.

Esta inquietud de generar el ciclo de webinars, se produjo durante el Foro de Cocinas Limpias organizado por la Alianza Global y realizado en India en octubre de 2017, ante la falta de asistencia de representantes latinoamericanos para poder dar a conocer y compartir los temas relacionados al tópico de cocción limpia, comenzando con la temática de este primer webinar.

El tema de políticas y programas en energía para la cocción estuvo presente en el Foro de manera transversal durante las diferentes sesiones y días, reconociéndose que los programas masivos son un paso en la dirección correcta para lograr cerrar la brecha de acceso a tecnologías modernas y limpias de cocción. Sin embargo, estas iniciativas deben dejar de dirigirse únicamente a subsidiar las tecnologías y alinearse a apoyar el desarrollo de mercados para asegurar la sostenibilidad. Durante los bloques del Foro, como comentó la Dra. Ana Moreno en el webinar, también se enfatizó en la necesidad de que las políticas o programas nacionales miren y adecúen los abordajes de acuerdo al contexto de cada país para desarrollar enfoques múltiples o integrales involucrando a distintos sectores del país con un modelo de política más centralizado. Ya existen experiencias de este tipo tanto en África, como en Asía o en Latinoamérica que han dado muy buenos resultados.

Se mencionó en el Foro la importancia de las alianzas nacionales, alianzas regionales, y también a nivel suprarregional, que pueden contribuir al desarrollo de mercados sostenibles de estufas y combustibles limpios, en cuanto a capacitación, desarrollo de acciones de influencia para visibilizar la temática y colocarla en la agenda pública de los países y la diseminación de información para sensibilizar a la mayor cantidad de población que todavía no tiene acceso a tecnologías limpias y eficientes.

Con este webinar, se pretende ligar los hechos presentados en el Foro con lo que está pasando en los países latinoamericanos, puesto que en la última década ha habido en la región un gran involucramiento de los distintos gobiernos en el desarrollo de políticas y programas de cocción y por eso se toma como casos a Perú, México y Colombia.


PERÚ

La Dra. Ana Moreno contó la experiencia de Perú, donde se pasó de 2.7 millones de familias en 2009 que cocinaban de manera ineficiente y contaminante con fogones abiertos a 1.5 millones de hogares en la actualidad. Indicó que ha habido un gran esfuerzo en la última década para aumentar la cobertura, sin embargo, la evolución favorable de este indicador de acceso a tecnología moderna todavía enfrenta muchos desafíos en el país, especialmente en torno a la sostenibilidad, ya que ha habido una gran inversión en la diseminación de tecnologías, pero muy poco desarrollo e interés en estos grandes programas masivos para asegurar la sostenibilidad de este acceso, bien a través de las propias tecnologías o a través del desarrollo de un mercado de servicios.

Entidades que conforman el Grupo Temático
en energía para cocinar de Perú
Haciendo un paralelismo con lo comentado en el Foro de la India, esta sostenibilidad solo se dará si desde el Estado se generan las condiciones habilitantes y si éstas implican mecanismos de financiamiento distintos a los utilizados en el país en los últimos diez años. Para esto no solo hay que pensar en generar nuevos subsidios para tecnologías, también hay que pensar en cómo asegurar a esas tecnologías que se están entregando para la cocción un mercado de servicios que pueda asegurar la sostenibilidad del mismo. Para esto, también es necesario que la normativa, los estándares y los programas evolucionen en esta dirección para asegurar, por ejemplo, la calidad de las tecnologías o tener en cuenta la amplia gama de tecnologías o combustibles que existen.

En el caso del Perú, haciendo relación con el tema de las alianzas nacionales, se han desarrollado acciones para generar esas políticas de acceso a energía para cocinar, incidiendo con un Grupo Temático conformado por instituciones públicas y privadas que trabajan en el tema y tienen como objetivos visibilizar la temática y generar evidencias para permitir que los tomadores de decisiones inviertan en soluciones masivas y que haya financiamiento para programas públicos.

Niveles de influencia de las acciones de cocina en Perú
Mostró cómo en el país las acciones de cocina influyen a distintos niveles: en los niveles del gobierno donde se formulan las políticas y las normas sectoriales; en los niveles donde se da la implementación de esas políticas, a través de distintos ministerios, gobiernos regionales y locales; y a nivel local con aliados que aseguren y permiten desarrollar mercados de servicios. Con todas estas acciones se han diseminado en el país alrededor de 300,000 cocinas mejoradas a leña. El programa GLP también ha logrado masificar alrededor de un millón de cocinas GLP y ya se ha afectado en asegurar la sostenibilidad de esta tecnología.

La Dra. Ana terminó su intervención compartiendo los aprendizajes del programa EnDev, que cree en la importancia de desarrollar una convivencia de enfoques, dando el servicio al acceso, pero desarrollando al mismo tiempo un mercado de tecnologías para asegurar la sostenibilidad de este servicio básico.

MÉXICO

El Dr. Omar Masera comenzó su intervención mostrando el caso de México, que representa el enfoque todavía dominante de los programas nacionales, y los datos más relevantes del país. Siendo la segunda economía latinoamericana, es un país altamente dependiente del petróleo y, sin embargo, en su matriz energética, la biomasa representa todavía el 10% del consumo de energía y, dentro de eso, el 70% se basa en la leña para la cocción de alimentos, por lo que a pesar de la industrialización y todos los procesos de crecimiento económico de los últimos años, el sector tradicional asociado en su mayoría a las zonas rurales continúa siendo muy importante y muy resiliente en el país. Es también el segundo sector rural más grande de Latinoamérica, con alrededor de 23 millones de personas y un 90% de la población rural –y una parte de la periurbana- usando leña para cocinar. En el país ha habido una introducción al gas LP por el propio desarrollo de la infraestructura relacionada, que ha supuesto una penetración creciente en el sector rural (posiblemente en torno al 30 o 40% dependiendo de las regiones). Sin embargo, siempre se sigue utilizando en conjunto con la leña, sin reemplazarla por completo, y siendo usada en fogones rústicos e ineficientes.

Esta resiliencia del uso de la leña es algo que a distintos niveles gubernamentales no es parte todavía de la agenda, existiendo un desconocimiento del rol que este sector tiene en el país y, en muchos casos, invisibilizándolo para no presentar a México en un estado de desarrollo menor.

En la parte de políticas públicas, el Dr. Omar mostró los tres tipos de acciones en los que se han centrado los últimos seis años de gobierno:

Modelos de estufas mejoradas en México
1) Programas de Diseminación de Estufas o Cocinas Limpias donde dominan los programas de estufas de leña, con unas 900,000 estufas instaladas desde 2006 a través de programas nacionales, regionales o estatales y no gubernamentales. En menor medida, estufas de GLP, con un programa inicial de 13,000 estufas; y estufas solares a mucha menor escala (en torno a 5,000-10,000 estufas) a través de programas de fundaciones privadas y ONGs. Este tipo de programas han promovido una diversidad de modelos de estufas, en su mayoría, cocinas con chimenea, que inició con las construcciones in situ y ha ido derivando a iniciativas de empresas con producción en masa de tipo metálico. Se estiman alrededor de 25 o 30 fabricantes. El Dr. Omar comentó la experiencia de la Estufa Patsari, con un programa con otro tipo de lógica, con más trabajo comunitario, hacia y con los pobladores, y con un impacto importante. También comentó que incluso se están dando situaciones donde las estufas se están vendiendo por internet, demostrando iniciativas interesantes que se están generando en torno la comercialización de las mismas.

Ejemplo de un mercado incipiente en México
Los Mecanismos de financiamiento de estos programas no tienen en el país una visión de sostenibilidad, sino de asistencialismo, basándose en el subsidio total de las cocinas o estufas, con asignación vía grandes licitaciones y limitando la oportunidad de participar, por tanto, a grandes empresas. Las estufas se licitan a un precio en torno a 125-200 dólares y se envían a las comunidades sin que los usuarios tengan la posibilidad de elegir el tipo de tecnología. No se suele dar capacitación, seguimiento, ni evaluación del programa y el éxito del mismo se calcula por la cantidad de estufas licitadas, ni si quiera instaladas, ni mucho menos adoptadas.

2) Otras políticas públicas que se han hecho son sobre innovación y desarrollo, con un apoyo para el desarrollo de diferentes tipos de innovaciones, para estudios de impactos a la salud y estudios sobre mitigaciones de gases de efecto invernadero a partir de cocinas limpias.

3) Y, por último, las normas y certificaciones que están en proceso. En el último año se ha estado trabajando en una primera norma voluntaria para las cocinas que está a punto de aprobarse donde se tratarán distintos puntos de desempeño, durabilidad, materiales, etc. Junto con esto, se espera poder lanzar el laboratorio Nacional de Certificación, con el desarrollo de una serie de pruebas y protocolos adecuados a las condiciones de la región.

Los resultados que muestra el Dr. Omar Masera abarcan desde el desarrollo de alrededor de 30 fabricantes de estufas a diferentes niveles, frente a los pequeños esfuerzos locales anteriores; a una mayor conciencia de las diferentes instituciones del problema de salud asociado al humo de leña. Los resultados más negativos, que no se ha generado un mercado para la venta de estufas en el país, la mala calidad de las estufas ante una falta de certificación y la baja adopción, y, por tanto, el bajo impacto. Estiman que entre el 70 y 80% de las estufas instaladas en el país están abandonadas.

Las lecciones aprendidas a partir de la experiencia mexicana se pueden resumir en: la necesidad de entender bien el contexto del uso de la leña, no solo por cuestiones económicas, sino culturales y sociales, lo que hace que no se elimine por completo al acceder a otros combustibles; la necesidad de contar con enfoques múltiples e integrados y garantizar el uso sostenido de las estufas a largo plazo; y por último, al igual que en el caso del Perú, hacer partícipes a los usuarios, brindar opciones múltiples y garantizar la sostenibilidad de la cadena de suministros. Todavía no se ha conseguido incidir logrando cambios importantes en políticas públicas, pero se espera que tras el cambio de gobierno en el presente año pueda lograrse.

COLOMBIA

Por último, Javier Aristizabal compartió la experiencia de Colombia, donde se estima que alrededor de 6 millones de personas aún dependen de la leña para cocinar. Estas personas representan el 50% de la población rural y a su vez, el 25% de la población total del país. Se ha cuantificado las emisiones de gases de efecto invernadero ocasionadas por el consumo de este número de personas, representando el 8% de todas las emisiones nacionales, y se han cuantificado en el país en términos económicos el impacto del uso de combustibles sólidos, por ejemplo, en el efecto sobre la salud puede ascender alrededor de un billón de dólares y, por tanto, es muy importante emprender una serie de medidas respaldadas por políticas donde se pueda lograr una sustitución de los fogones tradicionales con lo que se podrían cumplir importantes objetivos sociales, ambientales y climáticos establecidos en las diferentes agendas intersectoriales del país.

La dinámica de desarrollo de los proyectos en el país puede dividirse en tres importantes hitos:

1) Los comienzos del sector: En los 80s, el Instituto Colombiano Agropecuario a través del Centro Nacional de Transferencia Apropiada (CENTA) desarrolla la estufa ICA-1791 para resolver las necesidades de cocción de las comunidades rurales. Una vez desapareció el CENTA se disuelven los esfuerzos por mantener un diseño estandarizado de la estufa.

2) El Programa Huellas: En el año 93, la Corporación Autonómica Regional de los Ríos Negro y Nare (CORNARE) inicia la construcción de estufas ICA-1791 en su jurisdicción. En el año 2007, esta entidad redefine su estrategia de diseminación de estufas mediante la creación del programa Huellas, con 30,000 estufas aproximadamente construidas hasta la fecha, siendo el programa más emblemático de estufas eficientes en Colombia.

3) La última década: Organizaciones No Gubernamentales empiezan a emerger en el sector (como Fundación Natura, Patrimonio Natural, Mar Viva…). En el 2012, el gobierno nacional se vincula como país asociado a la Global Alliance for Clean Cookstoves y con su apoyo se realiza un estudio sobre el estado del arte del mercado de estufas y los combustibles limpios en el país. Como fruto de los esfuerzos de la consultoría, un año después se establece la Mesa Interinstitucional de Estufas Mejoradas, que agrupa a diferentes entidades oficiales, no gubernamentales, académicas y del sector privado. En el 2014 se organizó un taller internacional sobre el tema y se inicia el desarrollo de la Norma Nacional para Estufas de Leña que se encuentra en proceso de finalización.

Javier Aristizabal mostró la evolución del tema en Colombia, comenzando con el programa Huellas que inició en un área específica del país y se fue replicando en otras áreas a través de proyectos individuales realizados por las Corporaciones Autónomas Regionales. Uno de los grandes problemas de esto, al igual que el caso de México, es la forma asistencialista de darse el ejercicio de diseminación. Esto permitió evidenciar el valor de los proyectos de estufas para contribuir con la reducción de emisiones y para optar a nuevos mecanismos de financiación como los Mercados Voluntarios de Carbono, que empezaron a desarrollarse desde el año 2013 y se concreta a finales del 2015.

Se vio que las estufas tenían un alto potencial para contribuir no solo con objetivos climáticos, por lo que se generó un Programa Nacional de Estufas Mejoradas. Se vio que para convertir el Programa en una Medida de Adaptación Nacionalmente Apropiada es necesario desarrollar un mercado, ya que estos proyectos asistencialistas no garantizan, como ya mostraron los dos expositores anteriores, la sostenibilidad de los proyectos.

Diagnóstico del sector realizado por la
Global Alliance for Clean Cookstoves en Colombia
La consultoría que desarrolló la Global Alliance arrojó una serie de indicadores que permitieron establecer que en el país se estaban desarrollando proyectos a pequeña escala, con estufas subsidiadas; que en Colombia están las estufas más caras en torno a 350-400 dólares, convirtiéndolas en tecnologías poco asequibles; que no existe un mercado desarrollado, desarrollándose un modelo similar a México con licitaciones y los problemas que conllevan; que existe una falta de innovación en los diseños; que no existe una normatividad que regule el desempeño de las estufas; que existe muy poco involucramiento gubernamental de los sectores relacionados con la temática; y finalmente, que en el momento de la consultoría, la voluntad política para avanzar a un nuevo esquema para la diseminación de estufas es muy escaso.

Esto da lugar a que, en 2015, de la mano del Ministerio del Ambiente, se pudieran generar una serie de lineamientos, que son la base para el Programa Nacional de Estufas Eficientes en Colombia que, aunque todavía no es una realidad, ya cuenta con los primeros esfuerzos para generarlo y los objetivos y actividades que debería perseguir:
  • Una de ellas es la conformación de la Mesa Interinstitucional de Estufas Mejoradas, que ya es un hecho, comenzando a trabajar antes de que los lineamientos se publicaran, realizando reuniones anuales donde se presentan los avances y se involucran a nuevos actores.
  • Otro lineamiento propone la evaluación de las experiencias de estufas implementadas. Aunque no se ha podido consolidar el número exacto, se estiman que se han diseminado alrededor de 50,000 estufas.
  • También se propone la consolidación de la información sobre el consumo de leña. Tras un gran esfuerzo se ha tratado de establecer una línea base y se está tratando de pulir la información para tener un dato exacto y robusto.
  • Lo siguiente que proponen es la definición de una norma nacional, en la que se comenzó a trabajar en el 2014 y que actualmente se encuentra en un avance del 85-90% para su lanzamiento.
  • Se propone el establecimiento de una Unidad Técnica de Certificación. En esto sí hay una incógnita porque no se tiene claridad de qué entidad ejecutará la norma, debido a la falta de recursos para el establecimiento de laboratorios.
  • También se busca que se promuevan proyectos pilotos y la innovación. Se ha buscado que los desarrolladores y diseñadores puedan diseminar sus modelos, pero todavía se depende del desarrollo del mercado para esto y de competir con estufas subsidiadas, por lo que existe una barrera para llegar al usuario final.
  • Los lineamientos buscan un programa de divulgación y sensibilización del tema, pero es una tarea que todavía está pendiente al no concretarse sobre quién recaerá llevarla a cabo.
  • Finalmente, se propone una estructuración del financiamiento para hacer más asequibles las tecnologías para el usuario final, trabajando para hacer las tecnologías más baratas a través de menores imposiciones tributarias para los proveedores e involucrando a sistemas microcrediticios para facilitar el acceso a los usuarios.
Actividades propuestas en los lineamientos base
para el Programa Nacional de Estufas en Colombia
Para acabar su intervención, Javier resumió los avances más significativos en cuanto a políticas, donde se ha logrado la concreción de la Mesa Interinstitucional, el trabajo con el Ministerio de Medio Ambiente y que los proyectos de estufas sean tomados en cuenta dentro del Plan de Acción Indicativo del Programa de Promoción y de Uso Racional de la Energía. En cuanto a aspectos normativos, lo más importante es el avance en el desarrollo de la Norma Técnica Colombiana para Estufas de Biomasa; y finalmente, en temas de mercado, lo más importante es la identificación de los actores de la cadena de valor que antes se desconocían para empezar a trabajar en un enfoque de mercado. En este aspecto es un avance importante que se está rompiendo el paradigma de que las estufas se construyen bajo un enfoque asistencialista para pasar a un modelo en el que el usuario pueda decidir si quiere tener una estufa, pueda buscar la entidad financiera que le asigne un microcrédito y, en alianza con el proveedor, se le entregue la estufa al usuario final.

El webinar finalizó con dos interesantes preguntas:

1) “Desde el punto de vista de las propias comunidades, poblaciones rurales, ¿cuáles serían los principales desafíos para el cambio de tecnología en la cocción y qué recomendaciones pudiesen expresar para brindar un mejor acompañamiento a los usuarios en este proceso de manera de hacer más exitosos los programas gubernamentales?”

Omar Masera puntualizó que el primer paso para un programa exitoso en las comunidades es tenerlos en cuenta y darles voz a los usuarios en todo el proceso. Que realmente haya un buen diagnóstico de las necesidades, que haya conciencia de las diferentes alternativas y que la gente tenga acceso a opinar y a elegir las distintas opciones y que existan mecanismos de crédito o financiamiento para adquirirlas. Es también importante buscar mecanismos de seguimiento para estar seguros de que las cocinas están funcionando como se había previsto y al final una evaluación de todo el proceso. Como se había mencionado, en comunidades muy remotas el enfoque de mercado es más complicado y se deberían hacer intervenciones basadas en la construcción in situ y con materiales locales. En ambos casos lo más importante es empezar desde la gente, desde las necesidades, desde las prioridades y a partir de ahí ajustar las opciones que se pueden realizar, siempre desde una visión de sostenibilidad y no se dé asistencialismo.

Ana Moreno complementó la visión de Omar puntualizando la importancia de iniciar las intervenciones mucho antes para asegurar la adopción de las tecnologías, sensibilizando a la población de temprana edad para que en el futuro sean los que tomen la decisión directa de usar tecnologías más limpias y menos dañinas para la salud. Indicó que esto es una manera bastante propositiva e innovadora en el campo específico de las energías limpias para cocinar, involucrando a las comunidades de forma distinta a las acciones típicas que se han realizado durante muchos años.

2) La segunda pregunta fue: “¿Las normativas y certificaciones se asemejan para los distintos países en relación a la eficiencia energética de los dispositivos o cada país debe sí o sí, debe generar su propia norma? Pregunto esto porque si es difícil instalar laboratorios para generar mediciones y certificaciones de países latinos, ¿cómo se puede hacer para aunar los esfuerzos y acompañarnos en esta tarea?”

Javier Aristizabal indicó que a pesar de que la región es homogénea en otras cuestiones, en el tema de la cocción varía mucho y, por tanto, debería cambiar la forma en que se evalúan las estufas. Cuestiones como la forma de cocinar, por ejemplo, difiere de unos lugares a otros (sistemas plancha vs cocina al vapor); de la misma forma, la altura influye en el tema de la combustión y en los efectos sobre la eficiencia, por lo que esto requeriría otro tipo de evaluación. En el caso puntual de la norma colombiana, se construyó sobre los esfuerzos previos en la región, basándose en la norma boliviana, y se fijó una cota altimétrica de 2,500 metros sobre el nivel del mar para evaluar las estufas a esa altura.

Omar Masera puntualizó que, aunque hay particularidades en cada lugar, hay protocolos, equipos de medición y tipos de pruebas que son en muchos casos similares, por lo que se ha promovido la colaboración entre diferentes centros, en el contexto de la RLCCL. En este caso, en México se dio capacitación a SENCICO en Perú y al Laboratorio de Certificación de Bolivia y ellos, a su vez, en otros temas capacitaron a las personas de México para aprender unos de otros. Omar indica que hay un potencial muy grande en la parte de certificación, normas y evaluación y que ya se ha comenzado a aprovechar a nivel regional.

Marysol Materan, moderadora del webinar por parte de Expertos en Red, de OLADE, finalizó la sesión agradeciendo la valiosa intervención de los expositores para poder conocer la visión y el trabajo que se está haciendo en cada uno de los países mostrados, ver la complementariedad entre los programas, servirse de ejemplo y tomar como referencia las lecciones aprendidas para el resto de la región. Asimismo, agradeció a la RLCCL por dar la oportunidad de congregarlos y a todos los participantes que se unieron desde distintos países latinoamericanos.

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